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　　資料圖：初夏的西藏林芝魯朗小鎮美輪美奐

特色小鎮建設“井噴”式擴容

應理性規劃及時(shí)“止損”

當前，我國部分特色小鎮的發(fā)展模式和路徑探索已取得一定成效，但更多的特色小鎮面臨生存的考驗。國家發(fā)改委規劃司司長(cháng)陳亞軍近期指出，特色小鎮發(fā)展存在諸方面的問(wèn)題，包括概念定位不清晰、盲目發(fā)展引起質(zhì)量不高、同質(zhì)化無(wú)特色、政府主導下市場(chǎng)程度不夠、注重形象工程、盲目舉債加大風(fēng)險、房企過(guò)度參與帶來(lái)地產(chǎn)化。對此，國家發(fā)改委發(fā)文表示對國家級特色小鎮進(jìn)行定期測評并優(yōu)勝劣汰。

特色小鎮“井噴”式擴容

研究機構克而瑞的統計數據顯示，目前省級特色小鎮、企業(yè)主導建設的特色小鎮等總量已達2000個(gè)左右。特色小鎮總量爆發(fā)背后是地方政府、社會(huì )資本合力推動(dòng)所形成的結果。

早在2016年7月，住建部、國家發(fā)改委、財政部公布《關(guān)于開(kāi)展特色小鎮培育工作的通知》，其中提出，到2020年，我國將培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。

在克而瑞的數據中，有20多家房企公布了小鎮戰略計劃，包括綠地、華僑城、華夏幸福、碧桂園等，簽約總數已超數百個(gè)。2018年3月，國家發(fā)改委印發(fā)《國家發(fā)展改革委關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮化建設重點(diǎn)任務(wù)的通知》，其中提出，對已公布的兩批403個(gè)全國特色小城鎮、96個(gè)全國運動(dòng)休閑特色小鎮，開(kāi)展定期測評和優(yōu)勝劣汰。

去年，浙江省率先啟動(dòng)優(yōu)勝劣汰機制，部分省級創(chuàng )建、培育的特色小鎮遭到警告、降格甚至被淘汰。背后原因多樣，主要表現在主打產(chǎn)業(yè)引進(jìn)、扶持和招商等方面后勁不足，沒(méi)有突出特色產(chǎn)業(yè)。

國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書(shū)長(cháng)馮奎近日表示，特色小鎮發(fā)展存在多個(gè)風(fēng)險，包括小鎮建設的房地產(chǎn)風(fēng)險、政府過(guò)度負債風(fēng)險、低質(zhì)量規劃帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，以及可持續運營(yíng)的風(fēng)險。

地方政府把特色小鎮作為融資平臺

馮奎認為，目前特色小鎮最大的風(fēng)險是房地產(chǎn)化。房地產(chǎn)化的風(fēng)險又會(huì )滋生出低質(zhì)量規劃風(fēng)險、可持續運營(yíng)風(fēng)險和金融風(fēng)險等一系列風(fēng)險。很多房地產(chǎn)企業(yè)轉向做特色小鎮，但缺乏對特色小鎮內涵和概念的理解，缺乏產(chǎn)業(yè)運營(yíng)能力，對生態(tài)環(huán)境和社會(huì )發(fā)展方面的認識也不夠充分，導致把特色小鎮項目當作房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目。

國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任徐林曾提到，一些地方政府大包大攬，把特色小鎮作為融資平臺來(lái)打造，希望利用特色小鎮擴大當地的固定資產(chǎn)規模，推動(dòng)當地GDP的增長(cháng)，甚至還出臺了特別考核，形成一哄而上的局面。

中國區域經(jīng)濟學(xué)會(huì )副會(huì )長(cháng)肖金成也表示，地方政府想通過(guò)特色小鎮來(lái)發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)，但如果吸引不來(lái)產(chǎn)業(yè)，小鎮可能會(huì )變成空城。他說(shuō)，從國家發(fā)改委起初的設想來(lái)看，應先有產(chǎn)業(yè)再有小鎮，通過(guò)產(chǎn)業(yè)聚集來(lái)規劃建設小鎮，再吸引人口，這是比較良性化的模式。但地方政府“反過(guò)來(lái)”，寄希望于通過(guò)小鎮來(lái)吸引產(chǎn)業(yè)，即先建小鎮，再吸引導入產(chǎn)業(yè)，但產(chǎn)業(yè)能否來(lái)是未知數，這是最大的風(fēng)險。

上海交通大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院特聘教授陸銘認為，特色小鎮的建設和用地指標搭在一起，如果是存量土地的，那就就地發(fā)展，如果是新建的特色小鎮，建設指標給到偏遠的地方，那里不能形成特色產(chǎn)業(yè)，只能發(fā)展房地產(chǎn)。

巔峰智業(yè)創(chuàng )始人劉鋒評價(jià)稱(chēng)，現在的特色小鎮建設“熱情很高但辦法不多”，辦法不多的主要表現是房地產(chǎn)化傾向和同質(zhì)化趨勢比較重，大家造一個(gè)概念，造城重視“物”，不重視人和內容，也就是重視傳統的建設，硬件建設更多一些，內在的產(chǎn)業(yè)文化和生活形態(tài)還沒(méi)有想得很明白。

國家發(fā)改委曾有數據測算，一個(gè)核心面積一至三平方公里的特色小鎮三年投資一般為50億元左右，對不少財力窘迫的地方來(lái)說(shuō)，這一數目甚巨。投資后一般要維系八到十年的運營(yíng)才可能實(shí)現盈虧平衡乃至盈利，這期間的持續投入也是不小的金額。

對于地方政府而言，以土地換資本投資是慣用之道，但現在的可用空間也在壓縮。劉鋒說(shuō)，土地是真正的痛點(diǎn)，要建設一個(gè)特色小鎮，面積不算小，涉及土地的規劃報批報建也是比較長(cháng)的過(guò)程，是不是在生態(tài)紅線(xiàn)里面、很多政策的合規性等，是在具體操作過(guò)程中遇到的難題。特色小鎮的建設會(huì )占用一些耕地、林地或其他性質(zhì)的土地，新占地的合規性一般是比較難解決的事情，反過(guò)來(lái)影響融資和建設進(jìn)展。

PPP模式曾一度是特色小鎮建設的重要渠道，但也有局限。馮奎曾表示，并非所有的項目都適合PPP模式。PPP模式主要適用于特定類(lèi)型的基礎設施與公共服務(wù)，這些項目未來(lái)能產(chǎn)生穩定收益。特色小鎮規模不大，最大的特點(diǎn)是對創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的生態(tài)圈要求比較高。作為一種商業(yè)運營(yíng)模式，特色小鎮+PPP目前來(lái)看成功的模式并不多。

理性規劃及時(shí)“止損”

劉鋒認為，特色小鎮未來(lái)會(huì )有更好的走向，但目前面臨的資金和土地難題，暫時(shí)不會(huì )有很明顯的改善。

陸銘表示，對于特色小鎮建設應該進(jìn)行“止損”，如果問(wèn)題比較多就別再投資建設了，不好的特色小鎮就不做了，“地方政府可能覺(jué)得已建設，不繼續建設浪費了，但接著(zhù)投更浪費，增加地方政府負擔。”有專(zhuān)家表示，增加政府債務(wù)風(fēng)險、房地產(chǎn)化傾向嚴重、無(wú)鮮明特色產(chǎn)業(yè)等的特色小鎮或將面臨淘汰。

馮奎說(shuō)，有些企業(yè)也開(kāi)始認識到特色小鎮的門(mén)檻較高，對特色小鎮的投資理性規劃增強，這也有助上述風(fēng)險的解決，但有個(gè)別地方特色小鎮可能還會(huì )盲目快上。

特色小鎮問(wèn)題的凸顯和緩解，政府角色定位是一大關(guān)鍵。在陸銘看來(lái)，特色小鎮不是規劃出來(lái)的，反觀(guān)國外的特色小鎮，多是在承襲傳統強勢產(chǎn)業(yè)基礎上，強化自己的優(yōu)勢領(lǐng)域而形成。

馮奎認為，特色小鎮規劃建設中，政府要倡導一種小鎮發(fā)展的新理念，對于土地生態(tài)、規劃要有控制，要注意特色小鎮發(fā)展中出現的問(wèn)題，包括房地產(chǎn)化、過(guò)度杠桿等風(fēng)險。他表示，在特色小鎮發(fā)展過(guò)程中，企業(yè)是主體，政府是主導，要重視市場(chǎng)化主體的作用，政府主要是從規劃上進(jìn)行理念引領(lǐng)和管控，并對重要的風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行把握，而不是大包大攬，更不是自己赤膊上陣，非理性地發(fā)展特色小鎮。他建議，地方政府也應該有“留白”的意識，也就是條件不到，不要貿然推動(dòng)建設特色小鎮。

來(lái)源：特色小鎮建設發(fā)展聯(lián)盟

中國筑博會(huì )組委會(huì )辦公室
廣東省裝配式分會(huì )籌備辦公室 

盧毅                                         殷鋒  

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